Strukturelle und institutionelle Diskriminierung

Veranstaltung in Berlin vom 16. bis 18. Juni 2004

Thema: Ungleichbehandlung und Diskriminierung im deutschen Ausländergesetz

Ungleichbehandlung und Diskriminierung, welche schon in Gesetzen angelegt sind, können und müssen unter verschiedenen Blickwinkeln betrachtet werden.

1.

Zunächst ist das Stufenverhältnis der in Frage stehenden Gesetze selber zu beachten. Hier ist folgendes grobes Modell hilfreich:

1. Internationale Abkommen
2. Abkommen auf europäischer Ebene
3. Auf nationaler Ebene:
1. Die Verfassung
2. Einfache Gesetze/ Verordnungen
   

Die jeweils höhere Stufe bindet, soweit die jeweiligen Abkommen ratifiziert wurden, was bezüglich aller relevanten Abkommen für die Bundesrepublik Deutschland der Fall ist, die jeweils darunter stehenden Rechtsvorschriften sowie deren Auslegung.

Zu A.:

Hier ist insbesondere das Internationale Abkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung vom 7. März 1966 zu nennen. Dir Bundesrepublik ist verpflichtet, in regelmäßigen Abständen gegenüber den Vereinten Nationen Bericht zu erstatten, welche Schritte sie zum Abbau von Diskriminierung unternommen hat. Schwerpunkt sowohl der Berichterstattung als auch der Empfehlungen des UN-Ausschusses zur Beseitigung der Rassendiskriminierung (CERD) liegt auf Vorkommen und Ereignissen in der Praxis:

Für den 2004 zu erstattenden Staatenbericht der Bundesrepublik Deutschland bat der Ausschuss Angaben zu insbesondere folgenden Punkten:

- Anzahl von Personen ausländischer Herkunft im Polizeidienst;

- Neue Gesetzesvorhaben gegen Diskriminierung im Bereicht des Zivilrechts und des Arbeitsrechts;

- Anzahl von Personen, die wegen rassistischer Vorkommnisse verurteilt wurden.

Im Hinblick auf die Umsetzung des Übereinkommens über die Rechte des Kindes vom 20.11.1089 wurde durch den UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes (CRC) insbesondere bemängelt:

- die mangelnde Berücksichtigung der besonderen Bedürfnisse von Kindern, die Asyl beanspruchen oder als Flüchtlinge nach Deutschland kommen; ausdrücklich erwähnt wurden die Ausweisung in Drittstaaten und das Flughafenverfahren.

Zu B.:

Die Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI) vom 9.10.1993 hat in ihrem zweiten Bericht zu Deutschland vom Dezember 2000 im Wesentlichen folgende Schwächen festgestellt:

-         Es sei notwendig, neue Gesetze zur Bekämpfung von Rassismus, Fremdenfeindlichkeit, Anitsemitismus und Intoleranz zu schaffen. Ein gutes Beispiel sei das neue Staatsbürgerschaftsrecht. Es fehle ein spezifisches Antidiskriminierungsgesetz für die Schlüsselbereiche des öffentlichen Lebens wie Wohnungsbau, Bildung, Gesundheit, Beschäftigung sowie Waren- Und Dienstleistungen.

-         Es existierten Probleme bei der Ausstellung von Besuchsvisa.

Die weiteren zahlreichen Kritiken beziehen sich auf die alltägliche Praxis sowie Diskriminierung im Arbeits- und Sozialbereich, Abschiebung, Fehlverhalten von Polizei und Strafvollzugsbeamten.

Für die Bekämpfung von Rassismus und Diskriminierung sind folgende Beschlüsse entscheidend:

-         EU-Richtlinie 2000/43/EG vom 29. Juni 2000 zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft;

-         EU-Richtlinie 2000/78/EG vom 27. November 2000 zur Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf;

-         EU-Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Bekämpfung von Diskriminierung (2001 bis 2006).

Sowohl auf internationaler als auch auf europäischer Ebene: diverse Menschenrechtsstandards und –abkommen.

Zu C.:

a) Auf nationaler Verfassungsebene sind für unser Thema insbesondere folgende Feststellungen von Interesse:

- Als Grundrechte sind so genannte Menschenrechte und so genannte Deutschengrundrechte formuliert. Beispielsweise sind die Würde des Menschen, die freie Entfaltung der Persönlichkeit, die Gleichheit vor dem Gesetz, der Schutz von Ehe, Familie und nichtehelicher Kinder verfassungsrechtlich geschützte Rechte aller Menschen, während die Grundrechte auf Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit, Freizügigkeit oder Berufsfreiheit Deutschen vorbehaltene Grundrechte darstellen.

- Artikel 3 Grundgesetz ( GG), welcher lautet: „Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich“ ist nach akzeptierter Interpretation dahingehend zu verstehen, dass „Gleiches gleich und Ungleiches ungleich“ zu behandeln sei. Das bedeutet, „vernünftige“ Unterscheidungskriterien lassen eine „Andersbehandlung“ ohne Verletzung des Art. 3 GG zu. Hierzu gehört auch das Kriterium „Deutscher“ und „Ausländer“.

b) Im Bereich der einfachen Gesetze und Verordnungen existiert eine Vielzahl von aufeinander bezogenen und ineinander greifenden Vorschriften, welche am Merkmal „Ausländer“ anknüpfen und die Grundlage für Ungleichbehandlung im Verhältnis zu deutschen Staatsangehörigen darstellen.

Zugleich existieren innerhalb der Gruppe „Ausländer“ nochmals etliche Kriterien, die eine weitere Aufteilung in „Ungleichbehandlung“ indizieren. Diese Kriterien sind z.B.:

- Asylbewerber und Geduldete

- verschiedene Kategorien von Aufenthaltsstatus, z.B. Bewilligung, befristete Erlaubnis, unbefristete Erlaubnis, Berechtigung

- Menschen mit oder ohne Nationalpass etc.

An diese nochmals unterteilten Kriterien sind wiederum etliche Ungleichheiten der zugestandenen Rechte geknüpft. Diese lassen sich insbesondere in den Bereichen der Sicherheit des Aufenthaltsstatus, der Niederlassungsfreiheit, der Arbeitserlaubnis und der sozialen Sicherung festmachen. Diese Themen werden in einem weiteren Referat behandelt.

Hier soll insbesondere die Grundlage, das Ausländergesetz, untersucht werden.

Des Weiteren wird auf Gesetzes- und Verordnungsebene zwischen Anspruch und Ermessensentscheidung unterschieden.

Da dies Thema sehr umfassend ist, wird es auf einige Beispiele beschränkt bleiben müssen

Zum Schluss werde ich noch auf einige Beispiele aus der so genannt gelungenen Reformierung des Staatsangehörigkeitsgesetzes eingehen.

2.

Wenn wir uns dem Thema der schon im Gesetz angelegten Diskriminierung annähern, müssen folgende Ausgangspunkte berücksichtigt und geklärt werden:

a)      Es muss unterschieden werden zwischen Ungleichbehandlung und Diskriminierung, welche im Gesetz selber aufzufinden ist sowie einer solchen in der praktischen Anwendung und Umsetzung der Gesetze und Verordnungen durch die handelnden Behörden und die entscheidenden Gerichte:  Hier ist insbesondere von Bedeutung, dass es nur wenige eindeutig formulierte Rechtsansprüche gibt. Etliche „Rechtsgewährungen“ sind in das Ermessen der Behörden bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen gestellt. Hier wäre eine eindeutigere Formulierung von einklagbaren Ansprüchen ohne die Möglichkeit von Ermessensabwägungen wünschenswert. Die Praxis hat gezeigt, dass die Vielzahl von Ermessensvorschriften zu einer sehr unterschiedlichen Auslegung der/ des jeweils zuständigen Sachbearbeiterin/ Sachbearbeiters und selbst der Gerichte führt. Somit ist es manchmal reine Glückssache, in welchem Bundesland sich die/ der Betroffene befindet oder welche/r Bearbeiterin/ Bearbeiter zuständig ist.

b)      Der Ausgangspunkt der Annäherung muss deutlich gemacht werden: Die unterschiedliche Gewährung von Rechten oder Möglichkeiten knüpft, wie bereits dargestellt, an sehr weit ausdifferenzierte unterschiedliche Merkmale an. Diese Anknüpfungsmerkmale sind auf europäischer Ebene akzeptiert. So wird davon ausgegangen, dass das Diskriminierungsverbot insgesamt auch auf „Drittstaatsangehörige“ (d.h. aus nicht europäischen Ländern) angewandt werden soll, aber: „Diese Richtlinie betrifft nicht unterschiedliche Behandlung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und berührt nicht die Vorschriften und Bedingungen für die Einreise von Staatsangehörigen dritter Staaten oder staatenlosen Personen in das Hoheitsgebiet der Mitgliedsstaaten oder deren Aufenthalt in diesem Hoheitsgebiet sowie eine Behandlung, die sich aus der Rechtsstellung von Staatsangehörigen dritter Staaten oder staatenlosen Personen ergibt“ (Artikel 3 Abs. 2 der Eu-Richtlinie 2000/43/EG). Das heißt, die unterschiedliche Gewährung oder Vorenthaltung von Rechten aufgrund der verschiedenen Staatsangehörigkeiten oder des unterschiedlichen Aufenthaltsstatuts sollen hier ausgenommen sein.

Darüber hinaus ist von Bedeutung, ab wann eigentlich von Diskriminierung gesprochen wird. Dies ist je nach Einstellung durchaus unterschiedlich: So geht der Gesetzgeber davon aus, dass die oben aufgezeigten, unzähligen Merkmale für die Gewährung oder Nichtgewährung von Rechten und eine unterschiedliche Behandlung nach dem Gesetz durchaus gerechtfertigt ist und keine Diskriminierung darstellt. Der Gegenpool dieser Wertung wäre in der Ansicht zu finden,  alle Menschen sind gleich und sind daher, sobald sie sich faktisch im Geltungsbereich deutscher Gesetze befinden, gleich zu behandeln. Bei jeder Debatte über schon in gesetzlichen Bestimmungen angelegte Diskriminierung muss somit zunächst der Standpunkt, von welchem ausgegangen wird, klargestellt werden.

3. Beispiele

Ich möchte die Folgen an Beispielen deutlich machen:

a) Gem. Art. 6 GG, Art. 8 EMRK sind Ehe, Familie und die Rechte nichtehelicher Kinder zu schützen. ABER: diese Schutz gilt für deutsche Staatsangehörige, nicht deutsche Staatsangehörige mit gefestigtem Aufenthalt und nicht deutsche Staatsangehörige mit nicht gefestigtem Aufenthalt völlig unterschiedlich. Diese Unterscheidung ist schon im Wortlaut des AuslG angelegt. So ist folgende Ausführung des VG Potsdam einhellige Meinung:

„Vorliegendenfalls ist von einer rein ausländischen Familie auszugehen, bei der dem aufenthaltsrechtlichen Schutz durch Art. 6 Abs. 1 GG im Rahmen ausländerrechtlicher Vorschriften ein geringeres Gewicht zukommt als bei Ehen und Familien von deutschen Ehegatten und deutschen Kindern….“

Obwohl das Grundrecht aus Art. 6 GG nicht als „Deutschengrundrecht“ formuliert ist, ist eine Differenzierung aufgrund ungleicher Merkmale nach heutigem Verständnis zulässig. Das hat zur Folge:

-         Keine deutsche Familie würde daraufhin überprüft werden dürfen, wie und auf welche Weise sie das eheliche oder familiäre Zusammensein gestallten, das es in ihre absolute Handlungsfreiheit fällt. Ausländische Familien haben bestimmten Kriterien familiären Zusammenlebens zu entsprechen, was peinlich genau und z.T. recht würdelos überprüft wird. Personen, welche sozialhilfebedürftig werden, z.B. weil ihnen nicht erlaubt wird zu arbeiten oder Personen mit nicht gefestigtem Aufenthalt erfahren fast keinerlei Schutz der Familie.

-         Obwohl die Position deutscher Väter unehelicher Kinder u.a. durch das Bundesverfassungsgericht immer weiter gestärkt wird, gilt dies nur eingeschränkt für nicht-deutsche Väter und ist dem Ermessen der zuständigen Stellen überlassen. So ist zum einen der Aufenthalt von in Deutschland geborenen Kindern nach wie vor an den Aufenthaltsstatus der Mutter geknüpft (§ 21 I AuslG). Diese Vorschrift liegt z.Zt. dem Bundesverfassungsgericht zur Überprüfung vor, was jedoch die Ausländerbehörden nicht davon abhält, regelmäßig den Aufenthalt der Kinder und sodann der Mütter zu beenden, falls die Mütter über keinen Aufenthaltsstatus verfügen, selbst wenn die Väter über einen gefestigten Aufenthaltsstatus verfügen und keine Sozialhilfe beziehen.

-         Personen, welche an sich einen Anspruch auf Duldung zur Wahrung des Familienlebens haben, können diese nicht erhalten, wenn die Familie nicht in demjenigen Bundesland lebt, in welchem sich die zuerst zuständige Behörde befindet, da keine eindeutigen Zuständigkeitsregelungen im Gesetz für diesen Fall bestehen.

-         Nach dem AuslG bedarf es eines Nationalpasses für die Gewährung bestimmter Rechte. Nun gibt es aber etliche Menschen, welche tatsächlich nicht in den Besitz eines Nationalpasses ihres Heimatstaates gelangen können. Hieran ist die Vorenthaltung etlicher Rechte geknüpft, obwohl sich diese Menschen z.B. geduldet und also faktisch hier aufhalten. So sind z.B. in Berlin auf Initiative des Innensenats die Standesämter und in der Folge die Jugendämter zu folgendem Vorgehen übergegangen: Kinder deren Mütter keinen Nationalpass vorlegen können erhalten lediglich eine Geburturkunde in welcher vermerkt ist: Eine unbekannte Frau hat eine Kind geboren“, selbst wenn diese Frau durch andere Dokumente wie Personalausweis, Staatsangehörigkeit, Geburtsurkunde etc. ihre Identität nachweisen kann. Wenn keine „richtige“ Geburtsurkunde vorliegt, verweigern etliche Jugendämter nunmehr auch die Beurkundung der Vaterschaftsanerkennung und/oder Sorgerechtserklärung. Somit existieren diese Kinder quasi nicht und/oder erhalten keine Väter, was wiederum etliche Folgeprobleme mit sich bringt. Hier wird aufgrund der Vorschriften im AuslG eine eigenständige behördliche „Zuwanderungspolitik“ in völlig andere Rechtsgebiete verlagert.

b)      Ein weiters im Gesetz angelegtes Gebiet der ausdifferenzierten Ungleichbehandlung ist das der Ausweisung oder Nichtgewährung gefestigter Aufenthaltstitel bei Straftaten. Hier sei stichpunktartig zu nennen:

-         Es gibt etliche Straftaten gem. Ausländergesetz, welche durch deutsche Staatsangehörige gar nicht begangen werden können;

-         Deutsche Staatangehörige verbüßen ihre Strafe, womit der Strafanspruch des Staates beendet wird. Nicht Deutsche werden „doppelt“ bestraft, da sie zusätzlich mit einer Beendigung ihres Aufenthalts zu rechnen haben.

-         Etliche in Deutschland geborene Jugendliche gelangen durch Straftaten im Jugendalter nie zu einer Aufenthaltsverfestigung und bei bestimmten Entwicklungen müssen sie das Land sogar verlassen, obwohl sie keinerlei Bezug zum Heimatland ihrer Eltern haben.

-         Schutz vor Ausweisung z.B. durch familiäre Bindungen ist in Anbetracht des Art. 8 EMRK nur unzulänglich geregelt. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in letzter Zeit etliche Urteile erlassen, in welchen der Schutz der Familie auch bei Verurteilungen zu höheren Haftstrafen weitreichender bewertet wird, als es im deutschen AuslG klar formuliert der Fall ist.

c)      Zur Einbürgerung

Auch wenn die Einbürgerung bei langem Aufenthalt durch die neuen gesetzlichen Regelungen erleichtert wurde, sind doch folgende Entwicklungen zu beobachten, welche durch eindeutige Regelungen im Gesetz verhindert werden könnten:

-         Nach dem Gesetz bedarf es eines eindeutigen Bekenntnisses zur Demokratie. Was darunter zu verstehen ist, bleibt den handelnden Behörden und den anschließend tätigen Gerichten überlassen. Hierdurch kommt es zu folgenden absurden Situationen: Nicht wenige Einbürgerungsbewerber befinden sich als politische Flüchtlinge in Deutschland. Aber auch ohne diesen Hintergrund setzen sich etliche Menschen für die Belange der Bevölkerung ihrer Herkunftsländer ein. Zum Beispiel: Kurdische Personen sind hierbei meist auf die Aktivitäten der in vielen Städten existierenden kurdischen Vereine angewiesen, wenn sie auf die Menschenrechtssituation in ihrem Herkunftsland aufmerksam machen wollen. Diese Vereine und deren Aktivitäten wie Demonstrationen, Veranstaltungen, Informationsstände und Flugblattaktionen sind nicht verboten. Die Teilnahme hieran, solange es sich nicht um eine verbotene Handlung handelt, ist somit elementarstes Menschenrecht einer Demokratie. Trotzdem führt dies zur Ablehnung des Einbürgerungsbewerbers mit dem Argument, die Teilnahme an derartigen Aktivitäten, auch wenn es sich um nicht verbotene Aktivitäten handelt, würde den Zusammenhalt der terroristischen PKK stärken, da diese Vereine als PKK Vereine einzustufen seien (wohlgemerkt: sie sind nicht verboten!!) und daher sei nicht davon auszugehen, dass der Einbürgerungsbewerber demokratischen Gepflogenheiten gerecht werde. D.h., die Wahrnehmung elementarer Menschen- und Freiheitsrechte wie das Recht auf Information, Meinungsäußerung und Demonstration wird hier zum Anlass genommen, dem „Ausländer“ zu unterstellen, er würde nicht auf dem Boden der Demokratie stehen. Bei dieser Herangehensweise müsste wohl die Hälfte der deutschen Bevölkerung ausgebürgert werden, wenn dies zulässig wäre.

-         Der Nachweis von Deutschkenntnissen in Wort und Schrift vernachlässigt die Tatsache, dass etliche Frauen Analphabetinnen sind. D.h., auch bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen kann keine Einbürgerung als Rechtsanspruch stattfinden.

Fazit:

Um eine mittelbare Diskriminierung durch Rechtsvorschrift oder zumindest aufgrund von Rechtsvorschriften auf Dauer zu disqualifizieren, bedarf es zwei elementarer Voraussetzungen:

1. Die Unterscheidung zwischen Deutschen und Nichtdeutschen und insbesondere die Unterscheidung nach verschiedenen Aufenthaltsstatuten als Anknüpfungsmerkmale von Ungleichbehandlung muss in Frage gestellt und vollständig überarbeitet werden.
2. Die so genannten „kann“ Vorschriften (Ermessensentscheidungen) müssen deutlich reduziert und entsprechend der Realität der faktisch in Deutschland lebenden Menschen aus anderen Ländern als Rechtsansprüche formuliert werden.

 

Berlin, den 17.06.2004

 
Jutta Hermanns